Agibilità, regolarità urbanistica, commerciabilità e abusi: piccoli e grandi, ipotesi per ipotesi (guida 2026)

Di edilizia si parla sempre con due parole sbagliate. La prima è «sanatoria», usata per indicare qualunque cosa, dal condono degli anni Ottanta alla pratica che costa trecento euro dal geometra. La seconda è «abuso», usata indifferentemente per una finestra spostata di venti centimetri e per un piano in più costruito senza permesso. Le due cose non hanno nulla in comune: la prima si sistema in poche settimane, la seconda può rendere l’immobile invendibile e l’atto nullo. Questa guida mette in fila le ipotesi, nell’ordine in cui si incontrano davvero quando si prepara un rogito, e per ciascuna dice tre cose: se si può vendere, che cosa serve, chi lo deve fare.

Da dove si parte: lo stato legittimo (art. 9-bis, comma 1-bis, D.P.R. 380/2001)

Lo stato legittimo è il punto di partenza di ogni ragionamento. L’art. 9-bis, comma 1-bis, del testo unico dell’edilizia, nella versione riscritta dal decreto Salva Casa (D.L. 29 maggio 2024, n. 69, convertito dalla legge 24 luglio 2024, n. 105), lo definisce come quello stabilito dal titolo che ne ha previsto la costruzione o che ne ha legittimato la stessa, oppure dal titolo rilasciato in sanatoria; gli interventi successivi devono essere a loro volta assentiti o non richiedere titolo. La novità più importante: non serve più la «doppia conformità piena» per ricostruire la storia dell’immobile, e lo stato legittimo può essere dimostrato anche con il titolo che ha disciplinato l’ultimo intervento edilizio che ha riguardato l’intero immobile, purché rilasciato dopo una verifica della conformità complessiva.

Per i fabbricati più antichi vale la regola di chiusura: se la costruzione è iniziata prima del 1º settembre 1967 fuori dai centri urbani (e prima dell’obbligo di licenza dentro i centri urbani, secondo i regolamenti locali), lo stato legittimo si prova con le informazioni catastali di primo impianto o con altri documenti probanti di data certa: fotografie aeree, atti, rilievi. Ne abbiamo scritto in Casa costruita prima del 1967, perché la dichiarazione «ante 1967» messa in atto senza documenti a sostegno è una delle trappole più frequenti.

I titoli edilizi: edilizia libera, CILA, SCIA, permesso di costruire, cambio d’uso

Prima di classificare un’irregolarità bisogna sapere che titolo serviva. Il testo unico ne elenca quattro livelli.

• Art. 6 — attività edilizia libera. Manutenzione ordinaria, opere di eliminazione delle barriere architettoniche che non alterino la sagoma, pavimentazioni esterne, aree ludiche senza fini di lucro. Il Salva Casa vi ha aggiunto, a certe condizioni, le vetrate panoramiche amovibili (le cosiddette VEPA) e le tende e coperture retrattili: un dettaglio che riguarda moltissimi balconi napoletani chiusi negli anni.
• Art. 6-bis — CILA. Comunicazione di inizio lavori asseverata, residuale: tutto ciò che non è edilizia libera, non è SCIA e non è permesso. È il titolo delle opere interne che non toccano strutture, prospetti e volumi.
• Art. 22 — SCIA. Restauro e risanamento conservativo con opere sulle parti strutturali, manutenzione straordinaria strutturale, varianti al permesso non essenziali. L’art. 23 disciplina poi la SCIA «alternativa» al permesso.
• Art. 10 — permesso di costruire. Nuova costruzione, ristrutturazione urbanistica, ristrutturazione edilizia «pesante» (che porta a un organismo in tutto o in parte diverso, con modifiche di volumetria, prospetti o, nei centri storici, della sagoma e della destinazione d’uso).
• Art. 23-ter — mutamento della destinazione d’uso. Riscritto dal Salva Casa: il passaggio fra categorie funzionali è sempre urbanisticamente rilevante, anche senza opere. Senza opere o con opere leggere serve di regola la SCIA; con opere pesanti si torna al permesso. Per i piani terra e i seminterrati la norma rinvia alla legge regionale. Approfondimento: Da ufficio ad abitazione.

Regola pratica: il titolo sbagliato è un abuso, non un dettaglio burocratico. Aver fatto con CILA ciò che richiedeva la SCIA produce conseguenze diverse dal non aver fatto nulla, ma produce comunque conseguenze, e il compratore ha diritto di saperlo.

I «piccoli abusi»: tolleranze, parziali difformità, sanatoria semplificata

Tolleranze costruttive (art. 34-bis)

La regola generale: il mancato rispetto di altezza, distacchi, cubatura, superficie coperta e di ogni altro parametro delle singole unità immobiliari non costituisce violazione edilizia se contenuto entro il 2 per cento delle misure previste nel titolo. Il Salva Casa ha aggiunto il comma 1-bis, che gradua la soglia per gli interventi realizzati entro il 24 maggio 2024 in base alla superficie utile dell’unità:

Il comma 2 elenca poi le tolleranze esecutive: minori dimensionamenti, mancata realizzazione di elementi architettonici non strutturali, irregolarità esecutive di muri, diversa collocazione di impianti e opere interne, difformità nell’esecuzione di opere di manutenzione ordinaria, errori progettuali corretti in cantiere, errori materiali di rappresentazione progettuale. Non si applicano agli immobili sottoposti a tutela storico-artistica o paesaggistica, e non possono violare le norme tecniche che incidono su salute e sicurezza. Il comma 3 chiude il cerchio: la tolleranza è dichiarata dal tecnico abilitato con asseverazione allegata alla pratica edilizia o all’atto di trasferimento, e così entra a far parte dello stato legittimo.

Parziali difformità vecchie (art. 34-ter)

Norma nuova, introdotta dalla legge 105/2024, e poco conosciuta. Consente di regolarizzare le varianti in corso d’opera che costituiscono parziale difformità da titoli rilasciati prima del 30 gennaio 1977 (entrata in vigore della legge 10/1977, la «legge Bucalossi») e che non rientrano nelle tolleranze: si procede con segnalazione certificata e pagamento dell’oblazione determinata secondo l’art. 36-bis, comma 5, previa dimostrazione documentale dell’epoca delle opere a cura di un tecnico. Il comma 4 dello stesso articolo è prezioso nella pratica: le parziali difformità accertate in corso d’opera, per le quali non sia stato emesso ordine di demolizione e sia stato rilasciato un certificato di abitabilità o agibilità non annullabile, rientrano nelle tolleranze dell’art. 34-bis.

Fiscalizzazione (artt. 33 e 34)

Quando la demolizione della parte abusiva non può avvenire senza pregiudizio della parte legittima, il Comune applica una sanzione pecuniaria invece dell’ordine di demolizione: è la cosiddetta fiscalizzazione. L’art. 33 riguarda gli interventi di ristrutturazione edilizia eseguiti in assenza o in totale difformità; l’art. 34 le opere eseguite in parziale difformità. Pagata la sanzione, l’abuso non diventa legittimo, ma l’immobile resta in piedi e, secondo l’orientamento prevalente, torna commerciabile perché è venuto meno il pericolo della demolizione. Il tema è trattato per esteso in Abuso edilizio: quando si paga una sanzione invece di demolire.

Accertamento di conformità semplificato (art. 36-bis) e SCIA in sanatoria (art. 37)

È la novità più usata del Salva Casa. Per le opere realizzate in parziale difformità dal permesso e per gli interventi eseguiti in assenza o in difformità dalla SCIA, l’art. 36-bis sostituisce la doppia conformità piena con una doppia conformità «asimmetrica»: l’intervento deve essere conforme alla disciplina urbanistica vigente al momento della domanda e alla disciplina edilizia vigente al momento della realizzazione. L’oblazione va da 1.032 a 10.328 euro nel caso della SCIA in sanatoria, ridotta da 516 a 5.164 euro quando l’intervento risulti conforme in entrambi i momenti. Per le opere realizzate in assenza o in difformità dalla SCIA resta applicabile l’art. 37, con la sua sanzione minima di 516 euro.

I «grandi abusi»: totale difformità, assenza di titolo, lottizzazione

Art. 31 — interventi in assenza di permesso, in totale difformità o con variazioni essenziali. È l’abuso «maggiore»: il dirigente ordina la demolizione e il ripristino entro 90 giorni; decorso inutilmente il termine, il bene e l’area di sedime sono acquisiti di diritto al patrimonio del Comune. Il comma 8 chiude ogni discussione sul punto che qui interessa: per queste opere gli atti tra vivi aventi per oggetto diritti reali sono nulli se da essi non risultano gli estremi del permesso. E se il permesso non c’è, non c’è nulla da dichiarare: l’immobile è incommerciabile finché non interviene una sanatoria.

Art. 32 — variazioni essenziali. Sono definite dalle leggi regionali entro criteri statali: mutamento della destinazione d’uso che implichi variazione degli standard, aumento consistente della cubatura o della superficie, modifiche sostanziali dei parametri urbanistico-edilizi, mutamento delle caratteristiche dell’intervento assentito, violazione delle norme antisismiche. Nelle zone vincolate ogni difformità dal titolo è considerata variazione essenziale: una regola che a Napoli si applica a interi quartieri.

Art. 30 — lottizzazione abusiva. Si ha quando si iniziano opere che comportano trasformazione urbanistica o edilizia dei terreni in violazione degli strumenti urbanistici, ma anche quando la trasformazione avviene mediante frazionamento e vendita di terreni in lotti che, per natura e dimensioni, rivelano in modo inequivoco la destinazione a scopo edificatorio. Gli atti tra vivi che hanno per oggetto il trasferimento di terreni sono nulli se non contengono, per dichiarazione dell’alienante, il certificato di destinazione urbanistica aggiornato, che perde validità dopo un anno se non intervengono modifiche degli strumenti urbanistici. Chi compra un terreno a Napoli o in provincia trova il tema spiegato in Vendere un terreno: CDU, prelazione agraria e plusvalenza.

La nullità dell’art. 46 e la conferma dell’atto

L’art. 46 del testo unico (e, per gli abusi anteriori, l’art. 40 della legge 47/1985) prevede una nullità testuale: gli atti tra vivi con cui si trasferiscono diritti reali su edifici o loro parti sono nulli se non risultano gli estremi del permesso di costruire o del permesso in sanatoria. Le Sezioni Unite, con la sentenza 22 marzo 2019, n. 8230, hanno chiarito che la nullità non è «sostanziale»: se il titolo esiste realmente ed è dichiarato, l’atto è valido anche quando l’immobile presenta difformità rispetto a quel titolo. La nullità scatta se la dichiarazione manca del tutto o se è falsa, cioè se il titolo indicato non esiste o non si riferisce a quell’immobile.

Esiste inoltre la conferma: se la mancata indicazione dipende da un fatto non doloso, l’atto può essere confermato con un atto successivo, redatto nella stessa forma, che contenga la menzione omessa. È un rimedio prezioso, usato spesso per atti degli anni Novanta, e lo spieghiamo in Menzioni urbanistiche nell’atto. Per gli immobili arrivati per successione, dove chi vende non ha commesso l’abuso ma lo subisce, il percorso è raccontato in L’abuso l’ha fatto papà.

Agibilità (art. 24) e commerciabilità: due cose diverse che si toccano

Dal 2016 il vecchio «certificato di agibilità» non esiste più: al suo posto c’è la segnalazione certificata di agibilità (SCA), che il titolare del permesso o i suoi successori presentano allo sportello unico entro quindici giorni dall’ultimazione dei lavori di finitura, con l’asseverazione di un tecnico abilitato su sicurezza, igiene, salubrità, risparmio energetico, superamento delle barriere architettoniche, insieme alla dichiarazione di conformità catastale. Il Salva Casa ha aggiunto il comma 5-bis: l’agibilità può essere attestata anche con altezza minima di 2,40 metri e superficie di 20 metri quadrati per una persona e 28 per due, ma solo in interventi di recupero o riqualificazione, con asseverazione sulle condizioni igienico-sanitarie e sull’aeroilluminazione.

La domanda che arriva in Studio è sempre la stessa: senza agibilità si può vendere? Sì. La mancanza dell’agibilità non rende nullo l’atto, perché nessuna norma la richiede a pena di nullità. Ma due conseguenze restano, e sono pesanti. La prima è civilistica: se l’immobile è venduto come abitazione e non può essere abitato legalmente, il compratore può chiedere la risoluzione o la riduzione del prezzo, perché il bene non ha le qualità promesse. La seconda è professionale: la Corte di cassazione, con l’ordinanza 24 gennaio 2026, n. 1603, ha ribadito che il notaio, tenuto alla diligenza qualificata dell’art. 1176, comma 2, del codice civile e ai doveri di buona fede degli artt. 1175 e 1375, ha un obbligo di consiglio e di informazione sulle conseguenze dell’assenza di agibilità, e risponde dei danni se non prova di aver informato le parti (in linea con Cass. 10296/2012).

I condoni: 1985, 1994, 2003 (e la Campania)

Tre condoni, tre logiche diverse, e in Campania una quarta variabile.

• Legge 28 febbraio 1985, n. 47 — primo condono, per opere ultimate entro il 1º ottobre 1983. L’art. 40 detta le menzioni per gli immobili con abusi anteriori e regola gli atti su immobili con domanda di condono pendente: vanno indicati gli estremi della domanda, il versamento dell’oblazione e gli allegati.
• Legge 23 dicembre 1994, n. 724 — secondo condono, per opere ultimate entro il 31 dicembre 1993, con limiti di volume.
• D.L. 30 settembre 2003, n. 269, convertito dalla legge 326/2003 — terzo condono, per opere ultimate entro il 31 marzo 2003, con limiti quantitativi più stretti e un ruolo forte delle Regioni.
• Legge regionale Campania 18 novembre 2004, n. 10 — ha recepito il terzo condono restringendolo: ampliamenti entro il 10 per cento del volume originario o comunque entro 150 metri cubi; esclusione delle nuove costruzioni realizzate in violazione delle norme urbanistiche vigenti al momento dell’esecuzione; esclusione degli abusi a destinazione residenziale nei comuni della zona rossa vesuviana; esclusione delle aree demaniali e di quelle vincolate. Sulla zona rossa è poi intervenuta la legge regionale 4 dicembre 2019, n. 26, che ha consentito la definizione delle pratiche di condono già pendenti ai sensi delle leggi 47/1985 e 724/1994 per immobili residenziali.

Il problema più frequente non è il condono negato: è il condono mai definito. A Napoli e in provincia esistono decine di migliaia di pratiche presentate negli anni Ottanta e Novanta e mai chiuse. Si può vendere lo stesso, a condizioni precise: la domanda deve essere stata presentata nei termini, l’oblazione versata, e gli estremi vanno dichiarati e allegati in atto. La guida dedicata è Il condono è «in corso» da trent’anni: si può vendere lo stesso?.

I vincoli: paesaggistico, storico-artistico, idrogeologico, sismico

Il vincolo cambia tutto, perché rende «essenziale» ogni difformità e perché aggiunge un secondo procedimento a quello edilizio.

Vincolo paesaggistico (D.Lgs. 22 gennaio 2004, n. 42). L’art. 146 impone l’autorizzazione paesaggistica preventiva per ogni intervento che modifichi l’aspetto esteriore dei luoghi tutelati; è rilasciata dal Comune o dalla Regione previo parere vincolante della Soprintendenza, e non può essere rilasciata in sanatoria, salvo il caso dell’art. 167. L’art. 167 ammette infatti l’accertamento di compatibilità paesaggistica solo in tre ipotesi: lavori che non abbiano determinato creazione di superfici utili o volumi o aumento di quelli legittimamente realizzati; impiego di materiali difformi dall’autorizzazione; lavori di manutenzione ordinaria o straordinaria ai sensi dell’art. 3 del testo unico dell’edilizia. Se l’accertamento ha esito positivo si paga una sanzione pecuniaria pari al maggiore importo fra il danno arrecato e il profitto conseguito. L’art. 181 prevede le sanzioni penali per i lavori eseguiti senza autorizzazione.

Beni culturali e prelazione. Se l’immobile è dichiarato di interesse culturale, la vendita va denunciata al Ministero (artt. 59 e seguenti D.Lgs. 42/2004), che ha sessanta giorni per esercitare la prelazione: fino ad allora l’atto resta sospensivamente condizionato. È un adempimento che nessuno può improvvisare il giorno del rogito.

Vincolo idrogeologico (r.D.L. 3267/1923 e discipline regionali) e zona sismica: il primo richiede un’autorizzazione specifica per movimenti di terra e trasformazioni del suolo; la seconda impone il deposito del progetto strutturale e, per le opere già realizzate, la regolarizzazione anche sotto il profilo antisismico. Sono profili che il notaio segnala e che il tecnico deve verificare: molte «sanatorie» fatte solo in Comune restano scoperte sul fronte sismico.

Per Napoli, con la sua stratificazione di vincoli — centro storico UNESCO, Posillipo, collina del Vomero, litorale, Parco delle colline, Parco nazionale del Vesuvio, zone rosse vulcaniche — abbiamo scritto una guida a parte: Napoli: abusi edilizi, zone rosse e vincoli. Dove si può sanare e dove no.

La conformità catastale (art. 19, comma 14, D.L. 78/2010)

È un adempimento diverso da tutti i precedenti, e va tenuto separato. L’art. 19, comma 14, del D.L. 31 maggio 2010, n. 78, convertito dalla legge 122/2010, ha inserito il comma 1-bis nell’art. 29 della legge 52/1985: negli atti tra vivi che trasferiscono, costituiscono o sciolgono comunione di diritti reali su fabbricati già esistenti, devono essere indicati i dati catastali e il riferimento alle planimetrie depositate, insieme alla dichiarazione degli intestatari sulla conformità allo stato di fatto dei dati catastali e delle planimetrie. La dichiarazione può essere sostituita da un’attestazione di conformità rilasciata da un tecnico abilitato. Il tutto è previsto a pena di nullità. Il notaio, prima dell’atto, ha inoltre il dovere di verificare l’allineamento fra intestazione catastale e risultanze dei registri immobiliari.

Tabella: tipo di irregolarità, si può vendere, cosa serve, chi lo fa

Tempi e costi sono indicativi e variano con il Comune, la complessità dell’opera e la presenza di vincoli. Le oblazioni indicate sono quelle previste dal testo unico dell’edilizia; oneri concessori, diritti di segreteria e compensi dei tecnici sono a parte.

Cosa fa il notaio

Il notaio non è un tecnico e non misura: non gli compete accertare se una veranda rientri nella tolleranza del 5 per cento. Gli compete altro, e non è poco. Legge i titoli edilizi e gli atti di provenienza e ricostruisce la storia dell’immobile; verifica che le menzioni urbanistiche siano complete e vere, perché la loro mancanza è causa di nullità; controlla la conformità catastale e l’allineamento con i registri immobiliari; informa le parti delle conseguenze civili, amministrative e penali delle difformità, come prescrive la Regola n. 12 dei Protocolli notarili del Consiglio Nazionale del Notariato; informa in modo espresso sull’assenza di agibilità e sulle sue conseguenze; e, se emergono dubbi seri sulla commerciabilità, si astiene e invita a far verificare tutto da un tecnico prima di firmare.

Per stimare imposte e costi trovi gli Strumenti notarili; le parole tecniche sono nel Glossario, le risposte brevi nelle Domande frequenti, l’elenco di ciò che serve in Documenti da portare in Studio. Situazioni vere raccontate passo passo sono nei Casi concreti. Tutti gli articoli sono in Archivio approfondimenti.

Sull’onorario, per chiarezza: l’onorario del notaio è libero (tariffe abrogate dal D.L. 223/2006, convertito dalla legge 248/2006); i parametri del D.M. 140/2012 servono solo come riferimento per la stima; resta ferma la disciplina dell’equo compenso (legge 49/2023) nei rapporti con banche, assicurazioni e grandi imprese. Le imposte sono calcolate sulle norme. Stime indicative aggiornate a settembre 2026: il preventivo scritto, gratuito e senza impegno, lo dà lo Studio.

Hai un dubbio su una difformità e devi decidere se firmare? Chiedi il preventivo per la compravendita oppure prenota una consulenza online: leggiamo insieme titoli, visure e planimetrie e ti diciamo che cosa chiedere al tecnico prima del compromesso. Studio Notarile Marco Fiorentino, Viale Antonio Gramsci 19, 80122 Napoli · segreteria@notaiofiorentinomarco.com.

Domande frequenti

Fonti per verificare

• D.P.R. 6 giugno 2001, n. 380 (testo unico dell’edilizia), artt. 6, 6-bis, 9-bis, 10, 22, 23, 23-ter, 24, 30, 31, 32, 33, 34, 34-bis, 34-ter, 36, 36-bis, 37, 46 e 49 – normattiva.it
• Decreto-legge 29 maggio 2024, n. 69 (Salva Casa), convertito dalla legge 24 luglio 2024, n. 105 – normattiva.it; linee guida del Ministero delle Infrastrutture e dei Trasporti – mit.gov.it
• Legge 28 febbraio 1985, n. 47 (art. 40) – normattiva.it; legge 23 dicembre 1994, n. 724 – normattiva.it; D.L. 30 settembre 2003, n. 269, convertito dalla legge 326/2003 – normattiva.it
• Legge regionale Campania 18 novembre 2004, n. 10 (condono edilizio) e legge regionale 4 dicembre 2019, n. 26 – regione.campania.it
• D.Lgs. 22 gennaio 2004, n. 42 (Codice dei beni culturali e del paesaggio), artt. 59-62, 146, 167 e 181 – normattiva.it; vincoli consultabili su vincoliinrete.beniculturali.it e beniculturali.it
• Art. 19, comma 14, D.L. 31 maggio 2010, n. 78, convertito dalla legge 122/2010, e art. 29, comma 1-bis, legge 52/1985 – normattiva.it; guide e servizi catastali dell’Agenzia delle Entrate
• Corte di cassazione, sezioni unite, 22 marzo 2019, n. 8230; Cass. civ., ordinanza 24 gennaio 2026, n. 1603 (agibilità e obblighi informativi del notaio); Cass. civ. 10296/2012 – italgiure.giustizia.it
• Consiglio Nazionale del Notariato, Studio n. 84-2018/P sulla circolazione degli immobili abusivi e Regola n. 12 dei Protocolli notarili – notariato.it
• Comune di Napoli, Sportello Unico per l’Edilizia e sistema informativo territoriale – comune.napoli.it; Consiglio di Stato, massime e sentenze – giustizia-amministrativa.it

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